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中国民办教育发展现状分析报告 (网络转载)

发布时间:2021/1/13 9:40:00 来源: 责任编辑: 浏览次数:()

    十一届三中全会以来,随着我国改革开放的不断推进和市场经济的蓬勃发展,我国民办教育事业取得了长足发展,已成为我国教育事业的重要组成部分。发展民办教育是市场经济在教育领域中的客观反映和内在要求。民办教育的兴起,打破了政府长期包揽教育的格局,是新中国教育发展史上的伟大改革实践。教育关系民族兴衰、国家命运以及人民福祉,需要从国家战略高度来加以重视,并积极、理性地促进民办教育事业持续健康发展。目前,我国民办教育发展既面临良好机遇,也存在不少困难和挑战。本文在简要介绍我国民办教育发展现状基础上,着重对民办教育发展中存在的深层次问题进行分析,并就如何促进民办教育事业持续健康发展提出政策建议。

    一、我国民办教育发展现状

    2011年,全国共有各级各类民办学校(教育机构)13.08万所,比上年增加1.26万所;各类教育在校生达3713.90万人,比上年增加320.94万人。其中,民办幼儿园11.54万所,在园儿童1694万人;民办普通小学5186所,在校生568万人;民办普通初中4282所,在校生443万人;民办中等职业学校2856所,在校生269万人;民办普通高中2394所,在校生235万人;民办普通高校(含独立学院)698所,在校生505万人。非学历高等教育机构830所,各类注册学生88.14万人。另外,还有其他民办培训机构21403所,955.46万人次接受了培训。2011年民办教育与公办教育发展情况对比(见图1、图2),除学前教育外,其它办学类型比例均较低。

    从民办教育当前发展的外部环境和内部建设看,以下几个特点日益显现:

    第一,发展平稳,但竞争加剧。2011年,各级各类民办教育保持“十一五”的发展态势,规模继续扩大。从类别上看,总体态势是:民办学前教育规模保持较快增长,民办义务教育规模比上年略有增加,民办普通高中规模基本稳定,民办中职教育规模下降比较明显,民办专科教育规模呈现下降趋势,民办本科教育规模增长较快,民办培训机构总体规模在不断扩大。我国民办教育基本上是在改革开放之后再度重生,发展时间不长,积淀不够深厚,总体上还没有完全成熟。因此,民办教育的实力和影响力总体上还难以避免公办教育规模不断扩大,以及教育国际化浪潮的冲击。随着适龄入学人口的减少,公办学校的扩招以及境外教育资源的涌入,教育市场竞争日益激烈,民办学校在优胜劣汰中分流,一部分发展壮大形成品牌,另一部分规模日益萎缩甚至退出办学。

    第二,政策向好,但不够完善。目前,国家对民办教育的地位、作用和发展方针是明确的,促进民办教育发展的方向坚定不移。中共中央国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》进一步明确了“民办教育是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。

2012年6月发布的《国家教育事业第十二个五年规划》又以制度建设确保民办教育的持续健康发展。同时,教育部发布《关于鼓励和引导民间资金积极进入教育领域,促进民办教育健康发展的实施意见》。但具体政策还需要进一步完善。民办教育相关法律的修改,国家层面关于促进民办教育发展的实施意见,均尚在酝酿中。部分地区进行了改革试点,取得了可喜的成果。在地方试点实践中,政策有较大突破,但试点成果及其可推广性仍需实践检验。对改革试点中涉及的一些关键问题和重要政策走向,尚未形成统一认识。清理并纠正对民办教育的歧视政策鼓舞人心,但实质性的进展还令人期待。

    第三,改革推进,但区域差异明显。规划纲要颁布以来,国务院、教育部等有关部门高度重视并推动民办教育发展,积极推进民办教育相关制度建设与政策完善。各地也进行了有益探索,特别是试点地区有了不同程度的进展,有些地区在政策上有重大突破。温州、广东等一些改革试点取得明显进展地区的经验给我们的启示是:一要领导重视,转变观念,提高认识;二要进行系统设计,注重顶层制度建设;三要突出重点,解决关键问题;四要综合协调,形成合力;五要敢于突破,注重改革实效。温州、上海、深圳等地的经验为国家决策提供了实践依据,为其它地区提供了借鉴,对民办教育界是极大的鼓舞。但是,还有一些地区和部门认识没有这样的高度,行动没有这样的速度,决策没有这样的力度,落实没有这样的强度。甚至,错误地解读法律和政策,在促进民办教育健康发展方面无所作为。

    第四,质量提高,但教师队伍难以适应。民办教育发展模式正从规模扩张转向追求优质特色的内涵发展。各级各类民办学校办学条件明显改善,整体办学水平不断提高。民办教育在创新办学模式、加强内涵建设、提高服务水平、提升教育质量、规范办学行为等方面取得明显的进展。广大民办幼儿园为解决人民群众子女“入园难、入园贵”做出了重大贡献;一批民办中小学校努力提供选择性教育机会,满足人民群众多层次、多样化、有特色的教育服务;一批民办职业学校创新教育思想、办学模式,为国家现代职业教育体系建设做出了新的贡献;一批民办高职院校提升了办学层次;一批民办本科院校办学实力大大增强,有的院校已经进入了培养研究生行列。

目前,民办学校的教师队伍也在年轻化、专职化和高学历化方面有了较大进展,不少学校开始形成了自身的骨干教师队伍。但是,目前民办学校的教师队伍状况仍然不能适应民办学校优质特色发展的要求,教师队伍不稳定,优秀教师比例太少,民办学校吸引、培养和留住优秀教师的人才体制、政策保障不到位。教师队伍问题已严重制约民办学校持续健康发展。因此,建立一支相对稳定和有较高素质的师资队伍,是民办学校保证教学顺利实施、教育质量稳步提高与承担教育教学改革重任的首要前提。

    二、我国民办教育主要贡献与价值

    在改革开放初期,民办教育是在财政投入严重不足、教育资源严重短缺的大背景下发展起来的。当时,民办教育作为公办教育的重要补充,以供给为导向,在满足人民群众一般教育需求上,作出了巨大贡献,为我国经济转型期普及学前教育、基础教育,促进农村人口向城市转移和推进高等教育大众化进程发挥了积极作用。

    分析我国教育发展现状,民办教育的价值日益重要。当前,我国教育还不适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求,“办人民满意的教育”任务还很艰巨。从总体上看,教育投入仍然不足,尤其是地方财政投入不足;城镇化进程加快,进城务工子女教育问题凸显;办学体制改革还相对落后,教育活力不足。解决这些问题,必须深化教育体制改革,把发展民办教育作为教育体制改革的重要内容。政府在加大财政投入并推进公办学校改革的同时,要继续鼓励引导民间资本到各级各类教育领域,以需求为导向发挥市场在资源配置中的基础性作用。

    展望我国教育未来,民办教育将肩负重要使命。伴随着我国综合国力增强,教育事业快速发展,人民物质文化生活水平不断提高,优质的、有特色的、多样化的教育需求日益旺盛,以质量和特色为导向民办教育将成为“办人民满意的教育”的生力军和建设人力资源强国的重要力量。

    回顾我国教育改革开放30多年的发展历程,民办教育为促进我国教育事业和经济社会发展做出了历史性的重要贡献:一是政治贡献。民办教育扩大了教育规模,增加了教育供给,满足了广大人民群众的教育需求,一定程度缓解了“上学难”的问题;同时,扩大了就业,为维护社会和谐稳定发挥了不可忽视的重要作用。二是经济贡献。民办教育引导民间资金投资教育,拓宽了教育投资渠道,弥补了国家教育经费的不足;民办教育在拉动内需方面做出了积极贡献,促进了经济发展。三是文化贡献。民办教育在培养人才,提高国民素质和思想文化水平,以及文明传承和文化创新等方面发挥了重要作用。四是教育贡献。民办教育推进了教育体制改革与创新,民办学校在经费筹措、办学形式、管理机制、教育国际合作交流等方面的探索,开拓了教育改革创新之路,也促进了公办学校的改革与发展。

    因此,从教育长远发展看,单一的公办教育难以满足国家和人民群众的需要,没有形成民办教育与公办教育共同发展的格局,更难以实现教育现代化的战略目标,也不可能建设人力资源强国。

    我们认为,发展民办教育应倡导“三思二律二十四字办学”的精神。三思是:教育家思想,战略家思想,企业家思想联合办学;二律是:遵循教育规律,遵循经济规律;24字是:遵循教育规律,贯彻教育方针,优化教育方式,追求教育质量。

    当前,推进民办教育发展,应当努力形成以下基本认识:第一,发展民办教育的基本定位既不是公办教育不足的补充,也不是与公办教育同质化的简单增长,而是以为社会提供优质特色教育供给、推进办学体制改革和人才培养模式创新为己任。第二,发展民办教育有利于拓宽和引导民间资金以多种方式进入教育领域,弥补政府对教育投入的不足;第三,发展民办教育是鼓励、吸引民间资金进入和参与发展教育的最主要形式;第四,发展民办教育有利于扩大教育资源供给,增强优质教育资源总量,丰富公共教育服务提供方式;第五,发展民办教育有利于增加教育服务品种,为人民群众提供多样化的教育选择机会;第六,发展民办教育有利于丰富和改善教育生态,促进教育竞争,增强教育活力,提高办学效益和效率,推进教育体制机制改革创新;第七,民办学校与公办学校同样肩负为民族振兴和国家建设培养人才的使命,其培养的人才对民族和国家未来同样发挥政治、经济、文化和科技等方面的深刻影响。

    三、民办教育发展的主要问题与挑战

    当前,我国民办教育发展仍存在不少突出问题和困难,面临诸多挑战。

    1.对发展民办教育的价值认识偏差,影响行业发展与整体进步

    对于民办教育价值认识上的偏差,由来自民办教育内部和外部两个方面。从民办教育外部看,价值认识偏差主要表现形式有“五论”:一是“多余论”,认为公办学校都“吃不饱”,发展民办教育是“多此一举”;二是“冲击论”,认为民办学校的存在影响了公办学校的发展;三是“营利论”,认为所有民办学校都是为了赚钱;四是“添乱论”,认为发展民办教育只会给政府添麻烦,不能给政府增光彩;五是“担忧论”,一些地方政府认为民办学校难管理、难控制,担心民办学校发展多了,出问题时地方政府难以承担责任。从民办教育内部看,一些举办者对学校的特殊属性和教育的公益性认识不足,对民办学校的存在价值和社会责任缺乏准确认识,导致在办学定位、学校运行和社会责任担当方面存在缺失。

    这些认知的存在,导致对民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用缺乏正确认识,对民办教育的公益属性和产业属性不能正确对待,对公办学校和民办学校不能一视同仁。对于民办教育的认识没有形成广泛的共识,不能正确看待发展中的民办教育,导致鼓励扶持民办教育的政策难以全面落实,对民办教育的制度规范难以准确落地,民办教育自身的整体进步和完善也还有不小距离。

    2.对民办学校法人属性界定模糊,影响民办教育的队伍建设和可持续发展

    目前,我国民办学校仍在民政部门登记为“民办非企业单位”,既非事业单位,也非企业单位,这种的有别于公办学校的模糊的法人属性定位和界定,成为对民办教育歧视性政策的源头,造成了民办学校无法真正享受与公办学校同等的法律地位和公平的政策待遇。民办学校名为非企业单位,但在实际中却往往被视为企业对待,从而阻碍了民办学校的正常发展。同样,受民办学校法人属性不清的困扰,目前绝大多数民办学校教师的身份及相关待遇,不能与公办学校教师享有同等权利,教师“二元制”已经成为影响民办学校教师队伍建设的瓶颈因素,整个民办教育难以吸引高层次人才,民办教育发展后劲乏力。

    3.相关法规政策冲突,涉及民办教育的规定不一致

    现行相关法律法规相互冲突,有的部门规章超越法律,造成诸多矛盾,主要体现在这样几个方面:一是相关法律法规及行政规章之间存在不少不一致乃至矛盾之处。2002年颁布的《民办教育促进法》规定,举办者可以取得“合理回报”,但2004年公布的《民间非营利组织会计制度》规定“任何单位或个人不得因为出资而拥有非营利组织的所有权,收支结余不得向出资人分配。”导致《民办教育促进法》中诸多“促进”方面的规定(如“合理回报”等)由于政出多门、有法难依而被搁置。二是关于民办学校的产权制度、税收政策和融资政策等方面的部门规章与国家民办教育法律法规的规定不一致、不协调,或政策不清晰。

    4.政府职能转变不到位,对民办教育的宏观管理未理顺

    在民办教育的外部管理体制上,一些政府部门还不同程度存在着“越位”、“错位”和“缺位”现象,缺乏对民办教育的统筹规划、综合协调。尽管《民办教育促进法》明确要求“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”,但是一些地方政府的指导思想还不明确,没有将民办教育纳入当地经济和社会发展规划。因此,不少地方民办教育仍未从根本上摆脱盲目发展、自生自灭的状态。不仅如此,在一些地区,由于缺少综合协调,有关部门针对民办学校的各类歧视政策仍屡见不鲜。在一些地区,民办学校缺乏稳定制度保障和政策环境,甚至对于民办学校的监督管理也表现出较大的随意性。

    5.民办学校的办学自主权未得到保障,制约了民办教育内生动力

依法落实民办学校的办学自主权,是民办教育发展的生命线。民办学校在专业课程设置、教材选用、教育教学管理、招生收费等方面,行政管制仍然过多,办学体制的创新不足,民办学校的办学自主权空间狭窄,严重制约了民办学校的体制优势和内生动力。不少民办学校普遍存在低水平重复建设和同质化现象,学科专业(或课程)缺乏特色,教育教学质量不高,没有形成比较优势和核心竞争力。

    6.人口发生结构性变化,生源市场面临挑战

    从我国各教育阶段学龄人口数量发展趋势的预测看,各阶段学龄人口总体趋势是下降的,教育适龄人口在减少,特别是民办高等教育生源下降趋势最明显,民办教育生源不足的问题将更加尖锐。

    7.民办学校自我完善不足,自身建设有待加强

    在一些地区、一些领域,一些民办学校的举办者急功近利,办学行为不规范,学校管理混乱,乱招生、乱打广告、乱收费的现象时有发生,给民办教育造成较大的负面影响。一些民办学校的举办者素质不高、办学理念滞后,缺乏社会责任感,甚至营利性倾向明显;有的民办学校因自有资金严重不足、内部治理结构不完善、管理水平不高,在很大程度上也制约了其自身的发展。

    四、我国民办教育发展政策建议

    现阶段,我国正处于全面建成小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期,改革进入了深水区,必须增强发展民办教育的重要性和紧迫感,在深化改革开放的大背景下加快推进民办教育持续健康发展。

    (一)深入学习贯彻落实十八大精神,深化对发展民办教育重要性的认识

    首先,保障和改善民生是政府领导下的全社会共同的责任,发展教育事业需要发挥政府的主导作用,也需要充分调动社会力量。十八大从民生视角看待教育事业的重要性,把办好人民满意的教育,放在保障和改善民生重要任务的第一位,又将“学有所教”放在解决好人民最关心最直接最现实的利益问题之首,不仅再一次强调了教育是民族振兴和社会进步的基石的重要战略地位,而且从民生的视角看待教育事业的重要性。同时,明确提出要鼓励引导社会力量兴办教育,重申了促进和支持民办教育发展的方针。民办教育事业发展同样是保障和改善民生的重要方面。要切实办出人民满意的教育仅靠发展公办教育是难以实现的。

    其次,完善中国特色的社会主义教育体制要求在政府统一领导下公办教育和民办教育共同发展。十八大报告强调“要加快完善社会主义市场经济体制,完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。同样,社会主义教育体制也需要共同发展,最终形成在政府主导下,公办教育以提供基本公共服务为主,民办教育以提供选择性教育为主的教育格局。推动公办教育和民办教育共同发展以形成这种格局是各级政府应当承担的责任。

    再有,民办教育事业发展的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府宏观调节作用。十八大报告指出“经济体制的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”。同时指出要“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用,完善开放型经济体系,推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”因此,促进民办教育可持续发展,既要充分发挥政府作用,也要更加尊重市场规律。

   同时,深化教育领域的综合改革是推进教育事业全面发展的动力,也是推进民办教育发展的动力。十八大报告指出“全面实施素质教育,深化教育领域综合改革,着力提高教育质量,培养学生创新精神。”教育改革包括促进民办教育发展的改革确实已经进入深水区和攻坚区。教育领域千头万绪,牵涉面广,影响大,难度也大。改革涉及诸多相关因素,涉及诸多矛盾,也涉及诸多利益相关者。许多长期存在的问题还没有得到根本的解决,同时随着社会的转型和发展变化,又不断会有新的问题产生,人们对教育也不断产生新的需求,如果不坚持深化教育的综合改革,教育事业包括民办教育事业就难以取得进展,就无法真正做到让人民满意。

    (二)认真执行《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,加大民办教育发展力度。

    国务院于2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》把民办教育纳入基本公共服务体系,明确指出:“创新基本公共服务供给模式,引入竞争机制,积极采取购买服务等方式,形成多元参与、公平竞争的格局,不断提高基本公共服务的质量和效率……推动普通高中多样化发展,促进办学体制多元化,扩大优质资源……建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。鼓励社会力量举办幼儿园,积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展,采取政府购买、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。”加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的教育基本公共服务供给模式。公平开放教育基本公共服务准入,“大力发展民办幼儿园和职业培训机构。”因此,对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设,对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益,民办教育被赋予新使命。从提供基本公共服务任务出发,政府必须依法履行促进民办教育发展的重要职责,加大民办教育发展力度。

    (三)促进民办教育发展的具体政策建议

    1.从国家法制源头清理并纠正对民办学校的各类歧视性政策,做好营利性与非营利性分类管理的系统制度设计与政策调整。一是尽快解决民办学校的定性问题。修改《事业单位登记管理暂行条例》有关“事业单位”的法律定义,明确将非营利性民办学校列为(自收自支或民办)事业单位,享受同类公办学校同等待遇;二是完善相关法律法规,协调解决法律法规及行政规章的不衔接问题;三是在试点基础上推进建立民办学校分类管理制度,制定分类管理的具体政策。分类管理的制度需要系统设计,推进实施分类管理要做好新旧政策的完善和调整,同时要对实践推进中的平稳过渡做好政策安排。

    2.建立国家层面的全国民办教育改革综合协调机制。当前,民办教育发展已进入深水区和攻坚期,许多涉及全局性的政策问题迫切需要国家层面多部门协商解决。必须完善国家层面顶层设计,建立由全国人大、全国政协有关部门以及国务院各有关部委参与的全国民办教育改革综合协调机制,加强领导,明确职责,落实分工,定期研究和协调解决民办教育发展的重大问题。

    3.设立国家民办教育专项资金,鼓励引导地方政府完善公共财政对民办教育的资助政策,加大对民办教育支持力度。国家应设立民办教育发展专项资金,用于支持民办学校教育教学科研、师资队伍建设、生均教育经费补贴以及对民办教育发展有突出贡献的组织和个人给予奖励。鼓励引导带动地方政府建立公共财政对民办教育的资助政策,支持民办教育向更高水平、更加规范的方向迈进。

    4.构建政府实施宏观管理、行业组织提供服务、社会积极参与的综合服务体系。一是改善和加强政府宏观管理与服务。①把发展民办教育纳入地方经济和社会发展规划,各地区、各部门在制定规划和配置公共教育服务资源时,要给民办教育留有合理空间,特别是配置新增教育资源时要统筹考虑由社会资本举办民办学校和提供教育服务;②鼓励和引导社会资本参与公共教育服务设施建设和运营管理。公平开放公共教育服务准入,大力发展民办幼儿园和职业培训机构;③完善综合协调机制,加强教育部民办教育管理机构的力量,指导全国的民办教育工作。地方各级教育行政部门也要加强民办教育的综合协调和统筹工作,切实改善民办学校发展环境;④加大民办教育宣传,表彰和推介一批民办教育先进典型,提高民办教育以及民办教育工作者的社会地位。二是民办教育作为社会领域,要更好地利用社会的力量,包括社会组织的力量。努力培育行业组织,切实加强行业自律和行业维权,提高服务效能。鼓励引导社会其他机构为民办学校提供咨询、评估、人才培训等专业服务。

    5.各级教育行政部门要依法落实民办学校办学自主权。要从管理公办教育的思维定势和固有模式中超脱出来,依法落实民办学校办学自主权,真正激发民办学校的内生动力和体制优势。民办学校在法律法规允许的范围内,享有自主招生、自主挑选教材、自主设置课程、自主开展教学试验的权利。不能基于部门利益或地方利益对民办学校选择教材、开设课程等方面予以限制,给民办学校以教育教学和育人模式的创新空间。

    6.保障民办学校教师、学生与公办学校教师、学生同等的合法权益。第一,落实民办学校学生在享受公共财政支持上与公办学校学生的平等权利;第二,进一步明确民办学校教师与公办学校教师在养老保险等方面享受同等待遇的规定。建立民办学校教师“五险一金”由政府、学校、个人分担,政府为主的政策。落实民办学校教师职称评定、培养、进修、培训、奖励制度。参照招收免费师范生办法,制订鼓励高校毕业生从事民办教育工作的政策。

    7.依法保护民办学校举办者权益,进一步提振举办者办学信心。要尽快出台国家政策,积极引导民间资金进入教育领域,在民办学校产权归属、用地、融资、合理回报、税费减免等方面明确规定,免除举办者办学后顾之忧,增强办学信心,使举办者真正关注民办学校的长远发展和可持续发展,并坚定长期致力于办学的决心和信心。

    8.采取有效措施,设立相关专项,支持创建一批高水平民办学校。为了提升民办学校的竞争力,启动高水平民办学校建设,加大政策、资金扶持力度,通过示范带动,引导民办学校规范发展、优质发展,加强内涵建设,提升民办教育整体发展水平。